構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系

　　自然保護地　保護自然生態(tài)系統(tǒng)的通行做法

　　建立保護地是世界各國保護自然的通行做法。世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）對保護地有明確的定義：它是一個明確界定的地理空間，通過法律或其他有效方式獲得認可、得到承諾和進行管理，以實現(xiàn)對自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務和文化價值的長期保護。設立自然保護地是為了維持自然生態(tài)系統(tǒng)的正常運作，為物種生存提供庇護所，具有保存物種和遺傳多樣性，保持特殊自然和文化特征，科學研究，提供教育、旅游和娛樂機會，持續(xù)利用自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的資源等多重目的。

　　1864年，美國的約瑟米蒂谷被列入受保護的地區(qū)，成為世界上首個現(xiàn)代自然保護地，此后，各種自然保護地在全球相繼建立起來。根據(jù)IUCN世界自然保護地數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計，全球已經(jīng)設立包括自然保護區(qū)、國家公園在內(nèi)的約22萬個自然保護地，其中陸地類型的就超過20萬個，覆蓋了全球陸地面積的12%。

　　自1956年在廣東設立鼎湖山自然保護區(qū)以來，我國建立了以自然保護區(qū)為主體的眾多自然保護地，還包括森林公園、濕地公園、風景名勝區(qū)、水源保護區(qū)等不同類型，面積約占陸地國土面積的18%，超過世界平均水平。

　　單個、零散的自然保護地難以滿足全面生態(tài)需求，為了更有效地實現(xiàn)生態(tài)目標，需要在不同空間尺度和保護層級上形成網(wǎng)絡，確保在具有代表性和生態(tài)活力的自然保護地體系內(nèi)，重要的生態(tài)系統(tǒng)、棲息地、物種和景觀得到全面保護�？梢姡�建立自然保護地體系有利于從宏觀和全面的尺度維護景觀、棲息地及其包含的物種和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性，確保受保護對象的完整性和價值得到長久維持，為區(qū)域保護戰(zhàn)略作出貢獻。

　　國家公園　優(yōu)化自然保護地體系的必然選擇

　　自然保護地類型多、名稱不一，為了便于交流和管理，IUCN把自然保護地分為VI類，包括完全禁止人為活動的嚴格自然保護區(qū)，保護大范圍的自然生態(tài)系統(tǒng)和大尺度的生態(tài)過程的國家公園等。

　　嚴格自然保護區(qū)屬于Ⅰ類，是指極少受到人為干擾的完整生態(tài)系統(tǒng)和原始生態(tài)過程。國際上把國家公園作為Ⅱ類自然保護地。這類自然保護地擁有具備國家象征意義和民族自豪感的生物、環(huán)境特征或自然美景、文化特征，要求把自然保護放在首位，在嚴格保護的前提下有限制地利用。

　　有人認為，我國的自然保護區(qū)屬于Ⅰ類嚴格自然保護區(qū)，而國家公園屬于Ⅱ類保護地，事實并非完全如此。在我國，除了高海拔的無人區(qū)外，現(xiàn)有的自然保護區(qū)內(nèi)很難找到完全沒有人類活動的區(qū)域，因此不能等同于概念上的嚴格自然保護區(qū)。同樣，我國的國家公園基本上是從現(xiàn)有自然保護地中整合建立。根據(jù)《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》），我國建立國家公園的目的是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴格、整體和系統(tǒng)保護，把最應保護的地方保護起來，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。可見，國家公園屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，是對自然保護的強化，不應理解為是把Ⅰ類嚴格自然保護區(qū)下降為Ⅱ類保護地來管理。

　　眾多自然保護地在保護生物多樣性、維護國家生態(tài)安全等方面發(fā)揮了不可替代的作用，但它們大多由職能部門主導、地方自下而上申報建立，并未經(jīng)過科學、系統(tǒng)的整體規(guī)劃，因而完整性、聯(lián)通性和有效性不夠，一度出現(xiàn)空間分割、生態(tài)系統(tǒng)破碎、孤島化現(xiàn)象，管理上存在交叉重疊、保護空缺的情況，極大影響了生態(tài)系統(tǒng)服務功能的充分發(fā)揮。為解決以上問題，需要改革分頭、分類設置自然保護地的體制，并對保護和管理效能進行評估，研究出科學的分類標準，優(yōu)化現(xiàn)有自然保護地的結(jié)構(gòu)，理清各類自然保護地的關系，確立具有中國特色的自然保護地體系框架。構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系，意味著許多符合條件的自然保護區(qū)將被納入國家公園來管理。

　　主管部門　牽動整項改革任務的“牛鼻子”

　　建立以國家公園為主體的自然保護地體系是一項復雜的改革任務，是對原有職能和利益的重大調(diào)整。除了利益相關方在改革進程中需要強化“四個意識”外，盡快成立國家公園主管部門乃是當務之急，這是牽動整項改革任務的“牛鼻子”。

　　《總體方案》確立了建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制的方針，具體包括：整合相關自然保護地管理職能，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護管理、自然資源資產(chǎn)管理、自然資源監(jiān)管體制改革，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責；國家公園內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，由中央政府直接行使或省級政府代理行使，待條件成熟時，全部實現(xiàn)中央直管；合理劃分中央和地方事權(quán)，構(gòu)建主體明確、責任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協(xié)同管理機制；嚴格管控規(guī)劃建設活動，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設性活動等。

　　為此，有以下幾個問題需要注意：

　　其一，盡快編制全國自然保護地體系規(guī)劃和國家公園總體發(fā)展規(guī)劃，合理確定國家公園空間布局，自上而下地根據(jù)保護需要有計劃、有步驟地推進工作，切忌一哄而上。

　　其二，在明確國家公園與其他類型自然保護地關系的基礎上，研究制定有關國家公園的法律法規(guī)，明確國家公園的功能定位、保護目標、管理原則和管理主體。與此同時，研究制定國家公園特許經(jīng)營等配套法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。

　　其三，國家公園的劃定范圍要合理適度，既要保證完整的生態(tài)過程，又要因地制宜。盡量避免將非國有土地劃入國家公園范圍，確實因為生態(tài)保護需要而必須納入的部分，應盡可能解決土地權(quán)屬問題，避免因為社區(qū)居民在不知情的情況下被納入國家公園，為今后的管理和執(zhí)法留下隱患。

　　其四，盡快制定國家公園的整體規(guī)劃、功能分區(qū)、基礎設施建設、社區(qū)協(xié)調(diào)、生態(tài)保護補償、訪客管理等相關標準規(guī)范和自然資源調(diào)查評估、巡護管理、生物多樣性監(jiān)測等技術規(guī)程，確保國家公園的建設和運營質(zhì)量。

　　其五，不能忽視國家公園以外的各類自然保護地的建設，尤其是各級自然保護區(qū)，仍然是重要的保護對象，必須強化保護和管理。

　　建立新的自然保護地體系是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要擁有自我改革的決心和魄力，以及功成不必在我的精神境界。我們要認真學習貫徹黨的十九大精神，深刻認識建立國家公園體制的重要意義，把思想認識和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院的重要決策部署上來，按照《總體方案》的要求，細化任務分工，密切協(xié)調(diào)配合，形成改革合力，扎實推進建設。（作者：唐芳林，系國家林業(yè)局昆明勘察設計院院長）
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