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長期以來人們關注的景區(qū)門票價格偏高，也不是指歡樂谷、杭州宋城、常州環(huán)球恐龍園一類純粹人工新建的主題公園，而是指以世界遺產(chǎn)、國家風景名勝區(qū)與文保單位等公共資源為基礎的著名旅游景點，尤其是被視為最佳旅游景區(qū)的5A級景區(qū)。這些景區(qū)中，像故宮、長城、十三陵、頤和園、天壇和周口店北京猿人遺址等世界遺產(chǎn)景區(qū)的門票都在60元以下，在全國是極少數(shù)。近日，央視白巖松主持的《東方時空》披露，目前130家5A級景區(qū)中，門票低于60元的只有1/5，占22.3%，60元至100元的占31.5%，100元以上的以及高于200元的占46.2%。
此類以公共資源為基礎的百元以上的景區(qū)門票價格究竟高不高、是否合理?筆者認為，判斷一個以社會公共資源為基礎的景點門票價格是否合理，不能脫離我國經(jīng)濟的總體水平，尤其不能離開大多數(shù)民眾的收入水平這個社會大背景，具體地說，應以一個國家、一個地區(qū)的職員人均收入與門票價格之比為標桿去衡量，而不能簡單地用中外景區(qū)門票價格的匯率換算比照為標準。
據(jù)國家統(tǒng)計局資料，2011年全國大陸總?cè)丝跒?3.47億人，其中城鎮(zhèn)人口6.91億，農(nóng)村人口6.56億。農(nóng)村居民人均年純收入6977元(人均月收入516元)。城鎮(zhèn)居民人均年可支配收入21810元(人均月收入1818元)，城鎮(zhèn)居民人均年可支配收入19118元(人均月收入1593元)。以故宮等5個世界自然或文化遺產(chǎn)的旺季門票為例，它們的門票價相當于農(nóng)村居民人均月純收入的11.6%～44.8%，相當于城鎮(zhèn)居民人均月可支配收入的3.3%～13.5%，相當于城鎮(zhèn)居民人均月可支配收入中位數(shù)的3.8%～15.4%。
我國的風景名勝資源名義上屬于國家所有，但實際上由中央、省、市、縣各級政府及其部門管理。行政部門既是風景資源的所有者、監(jiān)護者，又是風景資源的管理者、經(jīng)營者。特別是世界級、國家級的景區(qū)，往往由省、市、縣地方政府直接管轄，景區(qū)管委會是地方政府的派出機構。
近些年來，有些景區(qū)實行“所有權、管理權和經(jīng)營權分離”改革，有些還上市經(jīng)營，多數(shù)對改善經(jīng)營管理水平、提高經(jīng)濟效益有一定成效。景區(qū)的經(jīng)營權或由其管委會直接經(jīng)營，或由政府直管的旅游公司經(jīng)營，有些管委會與國有公司“兩塊牌子、一套班子”，也有少數(shù)景區(qū)授權給民營企業(yè)經(jīng)營。無論是政府直接經(jīng)營還是授權或委托企業(yè)經(jīng)營，地方政府所得與景區(qū)旅游經(jīng)營收入息息相關。
以旅游開發(fā)公司名義經(jīng)營的景區(qū)，地方政府通過三重渠道從景區(qū)取得回報：一是景區(qū)門票收入的分成，二是收取企業(yè)營業(yè)稅和所得稅，三是企業(yè)贏利分成。門票和其他旅游經(jīng)營收入往往成為地方政府的“預算外收入”，有的成為它的“小金庫”。正是由于某些地方政府的默許、推動和保駕，景區(qū)門票提價能夠不顧上級文件或輿論壓力通行無阻。這種現(xiàn)象與央企對國有資源的壟斷性經(jīng)營取得暴利，地方政府對土地財政的依賴推動房地產(chǎn)價格暴漲，在本質(zhì)上是一樣的。
景區(qū)門票上漲還有其他一些催發(fā)性因素，如物價整體上漲、員工提高工薪，景區(qū)建設與經(jīng)營成本提高;景區(qū)經(jīng)營項目單一，缺少綜合性服務與多種經(jīng)營收入;某些景區(qū)經(jīng)營者非理性的過度開發(fā)投入引起收支失衡，把經(jīng)營失誤轉(zhuǎn)嫁給游客;旅游市場秩序紊亂，在高票價下以高折扣優(yōu)惠旅行社，將高回扣返還給導游司機;景區(qū)評級升檔，同A級景區(qū)之間互相攀比;景區(qū)收支不透明、財務審計缺失或虛設，有的景區(qū)有兩本賬，向上級匯報成績時虛報接待人數(shù)與收入，向物價部門申報漲價時瞞報收入與虛報虧損;價格監(jiān)督失效，價格聽證會暗箱操作等。如此之下不難理解，國家發(fā)改委“三年之內(nèi)不提價”的“限價令”，成了“到三年必漲”的“提價令”;國家發(fā)改委規(guī)定的最大提價幅度，成了景區(qū)門票提價的最低幅度。
縱觀多年來景區(qū)門票漲幅遠遠超過GDP與CPI的增長幅度，而且屢限屢漲、愈漲愈烈的勢態(tài)表明，其根子在于景區(qū)管理體制與經(jīng)營機制的權益地方化、部門化和由此引起的市場無序化。一些地方政府追逐GDP增長速度的急功近利的政績標志，以旅游人數(shù)和收入作為旅游統(tǒng)計核心的指標體系，熱度不減的申遺評級，驅(qū)動著景區(qū)門票的上漲之風愈刮愈烈。這種市場失衡、混亂的表象下面，歸根到底是行政力量對旅游市場正常運行的非理性干擾，從而導致某些景區(qū)價格與價值的嚴重背離。
美國是經(jīng)濟高度發(fā)達和典型市場經(jīng)濟型的國家，但對國家公園、歷史紀念地的保護、建設和員工薪金全部由政府支出，園區(qū)維護還得到非政府組織和志愿人員的支助，園區(qū)內(nèi)的食宿、娛樂等經(jīng)營性項目通過特許經(jīng)營授權企業(yè)規(guī)范經(jīng)營，景區(qū)收入用于資源與環(huán)保，與地方財政收入、景區(qū)員工薪金不掛鉤。國家公園、歷史紀念地的首要職責是保護和傳揚生態(tài)環(huán)境與歷史遺產(chǎn)，向國民提供觀光休閑、健身養(yǎng)生與科普學習服務的場所。這種經(jīng)濟基礎與管理體制使美國國家公園和歷史紀念地得以實行免費或低價門票。
由于社會經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，我國目前沒有條件照搬美國模式。但美國景區(qū)門票價格管理有專門的立法，對門票的定價和收入的使用，對園區(qū)內(nèi)的餐飲、購物等服務的特許經(jīng)營，都有詳細、嚴格的規(guī)定，這些我國可以借鑒。
以國有自然風景和歷史文化資源為基礎的旅游景區(qū)，改革開放后各類社會資本不同程度地參與開發(fā)、經(jīng)營，盡管其資源基礎屬于公共性質(zhì)，但目前還沒有條件完全由政府包攬，它的建設、經(jīng)營和保護的投入不可避免地受市場因素的制約，旅游觀光和休閑娛樂服務供給的運行不同程度地進入市場運作的軌道，這類景區(qū)總體上屬于準公共產(chǎn)品，其門票價格應在政府指導的基礎上，根據(jù)總體市場環(huán)境和社會可承受水平，按法定程序制定與調(diào)整。
各類景區(qū)景點情況千差萬別，各地區(qū)，尤其是東西部地區(qū)的發(fā)展水平差別甚大，難以用一刀切的行政命令解決已成為“老大難”的門票定價問題。轉(zhuǎn)變求快、求多不求好的粗放式旅游發(fā)展方式，提升旅游目的地和旅游景區(qū)綜合發(fā)展能力，改變門票收入一頭獨大的經(jīng)營方式;制定景區(qū)門票調(diào)整聽證會的法定程序，改變由當?shù)卣块T操縱“聽證會”、“證”漲不“證”降的現(xiàn)象;改變把景區(qū)接待人數(shù)與經(jīng)濟收入作為主要考核指標，把經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)效益相結合的綜合效益作為衡量景區(qū)管理和經(jīng)營業(yè)績的基本目標，并且隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展逐步加大政府對自然和文化遺產(chǎn)保護的投入。
鑒于目前物價上漲的嚴峻形勢，國家作出嚴格防止由結構性漲價發(fā)展為全面通貨膨脹的重大決策，旅游業(yè)也不例外。國務院多次召開控制物價會議決定，景區(qū)門票價格列入“價格干預”的名單之列。目前，旅游產(chǎn)業(yè)各鏈條中漲價問題最突出、影響面最廣的就是景區(qū)門票上漲，如不制止可能導致旅游市場價格的總體上漲。
所有景區(qū)門票不準提價難以做到。實在需要提價的，除了按法定程序規(guī)范有序進行外，其上漲幅度應控制在城鄉(xiāng)居民年收入增長幅度與居民消費價格總水平(CPI)漲幅之內(nèi)。如果各地政府對其直轄景區(qū)減輕負擔、少取多扶，許多景區(qū)就可以降低經(jīng)營成本，門票上漲的壓力就能大為緩解。這樣做雖不能治本，但也可以治標。
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